试论完善纳税评估对策及建议

海勃湾区地税局  刘娟

2013年4月，我局引入“一加三风险管理”理念，一是指不断优化纳税服务，三是指三个风险的排查，分别为：执法风险排查、税收风险排查、廉政风险排查。为此我局专门成立风险管理科，以“风险识别及推送、风险应对及反馈、评价及监督”为主线的业务流程，纳税评估是风险应对环节中的一种有效手段，在税收征管中发挥着越来越重要的作用。然而，法律制度上的立法缺失，使得纳税评估制度缺乏税收执法行为的约束力。

    一、纳税评估存在的问题

（一）现行征管法及其实施细则中没有对纳税评估赋予明确的法律地位，目前开展纳税评估的主要依据为《纳税评估管理办法（试行）》，作为一份规范性文件，其法律效力和级次都很低。

（二）税评估制度缺乏税收执法行为的约束力

仅依靠现有法律法规对纳税人有关涉税情况进行分析、比较、调查、核实，缺乏强制力的取证和有限的执法手段都导致了执法力度不足，如对纳税人采取实地调查核实的方式以及要求纳税人配合纳税评估行为，缺乏有力的法律依据；纳税评估整个过程始终处于执法的法律边缘。这些已影响到纳税评估机制作用的进一步发挥，并不可避免地带来执法风险。

　　（三）调查核实具体法律程序方面缺少规定

　　《纳税评估管理办法（试行）》第20条规定：“对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产经营现场了解情况、审核账目凭证的，应经所在税源管理部门批准，由税收管理员进行实地调查核实。对调查核实的情况，要作认真记录。需要处理处罚的，要严格按照规定的权限和程序执行。”但是，该办法对于如何进行调查核实以及是否需要履行税务检查程序并没有明确的规定。而且，当前纳税评估工作并没有税收执法行为的约束力，也不能使用规范性稽查文书，当遇有疑问且约谈不能说明问题时，现场调查核实就成为评估中重要的一环。但《税收征管法》第59条规定：未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。纳税评估中的调查核实缺少法律程序予以确认和保障。

　　（四）“只补不罚”带来的执法风险

　　《税收征管法》第63条规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。”第64条第5款也规定不进行纳税申报、不缴或少缴应纳税款的，也应按规定进行处罚。但《纳税评估管理办法（试行）》第18条允许对纳税人“只补不罚”。这一规定并无法律支持，尤其是对于企业经评估后自查补税的行为不界定为“偷税”而允许“只补不罚”，存在着执法风险隐患。

　　（五）评估报告及底稿的法律效力不足

《纳税评估管理办法（试行）》第22条规定：“对纳税评估工作中发现的问题要做出评估分析报告，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”在实际工作中往往以纳税人的自查报告为依据作出补缴税款处理，评估报告不发纳税人，其就不具备法律效力，税务机关没有依据和证据来要求纳税人整改和补正。

　　（六）评估结论隐藏的执法风险

　  作为一种内部的书面逻辑稽核的纳税评估方式还不足以发现纳税人可能存在的做假账和账外账情况，即使评估后发现了问题，也不能完全说明纳税人最终导致虚假申报的全部问题。当税务机关做出“经评估企业纳税情况是真实的和准确的”结论时，由于实际上税务机关并没有十足把握证明纳税人的申报是真实准确的，这样的结论可能会给今后的工作带来隐患和风险。

二、纳税评估改革建议

　　（一）明确纳税评估法律地位的必要性

　  以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理，完善创新税收征管模式，有效促进税法遵从，逐步降低税收流失率和税收成本，不断提高税收征管的质量和效率。纳税评估是征管程序的一个核心环节，在税收征管改革中会产生不可替代的作用。完善纳税评估制度，促进纳税评估效能的提升，首先且必须要有一个完善的法律制度作为支撑，因此，进一步建立健全纳税评估的工作规程，优化纳税评估制度，明确纳税评估的法律地位，必要而紧迫。

　　（二）加强立法，提高有关纳税评估的法律位阶

　　规范和完善纳税评估的法律制度建设，将“纳税评估”正式纳入《税收征收管理法》的调整范围，通过明确的法律规范来界定纳税评估的工作职责、工作内容及在税源管理中的定位，使纳税评估做到有章可循，有法可依。

　　通过相关立法，规范外部各单位、部门与税务部门之间的涉税信息共享及信息交流，以法的形式明确规定其它各相关部门在税务机关提取有关涉税信息时有义务为税务机关做好配合和支持工作，以充实纳税评估信息的来源，为纳税评估工作提供更全面的数据。

　　明确纳税评估的法律责任，对纳税评估工作的责任追究、过错认定、奖惩制度等做出具体规定，避免制度空白造成纳税评估工作的“责任真空”。制定出有关纳税评估的实施细则，在细则中对纳税评估的一般程序、评估方法、评估信息采集的指标范围、纳税评估信息的来源渠道等进行确定，既要拓宽信息来源渠道，保证纳税评估信息的充分，又要提高纳税评估的信息质量，保证纳税评估信息准确。

　（三）征管法修订稿中能够对应纳税评估法律依据的条款是：“第四十七条：税务机关对纳税人依照本法第三十六条规定进行的纳税申报，有权就其真实性、合法性进行核实、确定。”但没有明确“纳税评估”字样。建议在纳税评估过程中对纳税人自查发现的问题，在无法取得相应的举证材料的情况下可以以纳税人自查结果为依据进行处理。