乌海市煤炭行业发展现状评估与分析

乌海市地税局姚如臣 郑伟

内容提要：作为乌海市的支柱性行业，煤炭行业多年来为乌海市的经济和税收发展都做出了突出的贡献。在经济新常态下，为了揭示乌海市煤炭行业发展与地方税收增长的内在规律，为各级领导进行科学决策提供依据，为地方经济税收发展建言献策。本文对乌海市2003-2015年煤炭行业与地方税收的发展情况，从宏观和微观两方面进行了深入细致的评估分析，并针对当前该行业发展中存在的困难和问题，提出了具体建议。

关键词：乌海市 煤炭 发展 分析

 

正文：乌海市是一座新兴的资源型工业城市。是连接我国西北和华北的重要枢纽，也是“宁陕蒙”沿黄经济带的中心，同时在包含了乌海、阿拉善左旗、鄂托克旗的“小金三角”经济区中处于核心地位。

一、乌海市煤炭资源概况

乌海市矿产资源丰富，已探明金属和非金属矿藏有37种。其中，煤炭储量30多亿吨，煤种以优质焦煤为主，占全自治区已探明焦煤储量的75%，是国家重要的焦煤基地。丰富的矿产资源为经济的发展提供了必要的条件。乌海市煤炭资源主要分布在桌子山和乌达两大煤田。桌子山煤田主要有摩尔沟、卡布其、骆驼山、滴沥帮乌素、白云乌素、老石旦、公乌素、雀儿沟的8个矿区，乌达煤田主要有苏海图、黄白茨、五虎山、呼和伯勒格等4个矿区。主要煤种为焦煤、肥煤、1/3焦煤，是我国稀缺的煤种，均为宝贵的炼焦用煤资源。优质炼焦煤作为特殊和稀缺煤种在澳大利亚、美国、加拿大等国家都得到了战略性保护，成为战略性原料品种。早在2009年，国土资源部就发布关于实施《全国矿产资源规划》的通知，指出加强重要优势矿产保护和开采管理，应对国民经济具有重要价值的特殊煤种和稀缺煤种实行保护性开采，合理控制开采规模，加强焦煤、肥煤等的合理利用。我国现有的焦煤、肥煤储量有限，而且有很大一部分硫分偏高，乌海矿区的焦煤质量与我国目前所剩的焦煤资源中相比，质量适中，具有较强的竞争力。截至目前，全市煤炭产能4625万吨/年。共有煤矿51处。其中地方煤矿42处，神华国有重点煤矿9处。

二、2003年以来煤炭行业经济和税收发展概况

2003年以来，随着全国经济逐渐步入快车道以及政府不断加大基础设施建设力度等多重因素拉动，作为上游原材料供应行业，全国煤炭行业不论是产能、产销量，还是煤炭价格、营业收入、利润都一路飙升，催生了所谓的煤炭行业黄金十年。但从2013年开始，在全国经济下行，三期叠加（增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期），下游需求减少等因素的共同作用下，煤炭行业产能过剩的矛盾集中爆发，煤炭产品的产销量、价格呈现断崖式下跌，行业整体步入寒冬期。乌海市作为一个以煤炭立市的资源型工业城市，在这方面表现的尤为突出。截止2015年底，全市当年原煤产量1200万吨左右（测算数），比2012年减少了68.9%；原煤平均价格由最高时的630元/吨下降至160元/吨，下降74.6%；洗精煤平均价格由最高时的1100元/吨下降至330元/吨，下降70%。由于生产经营极度困难，煤炭企业的停产、半停产户数持续增加，全市51户原煤生产企业中停产34户，73户洗煤企业中停产44户。

（一）从历年整体情况来看（详见表一）

 

从2003年起，全市原煤产量和行业税收呈现快速增长的态势，到2012年达到顶峰。十年间，行业税收增长了26.6倍，年均增长44.6%，超出同期税收总收入平均增速10.9个百分点。其占税收总收入的比重也由2003年的11.6%增长到2012年的23.5%。从2013年开始，原煤产量和行业税收出现大幅下降。到2015年，原煤产量比2012年减少了68.9%，其绝对量回复到2006年的水平。行业税收比2012年减少了49.6%，其绝对量回复到2008年左右的水平。由于当年税收总收入中一次性税源的影响，煤炭行业税收占税收总收入的比重也下降到11.3%。

根据历年来上述指标的环比增减情况来看（详见表二和图一）。

 

三项指标在2013年同时出现负增长，折线降至零刻度以下。税收总收入在2014年和2015年又实现了正增长，主要原因是上述两个年度的一次性税源（耕地占用税）影响巨大，若剔除该因素，税收总收入实际也为负增长。可以说，三项指标环比增减的趋势总体上是相符的。但煤炭行业税收在个别年份的增长却偏差较大。其主要原因是部分年度存在煤矿股权交易所得税，由于交易金额往往比较巨大，拉动了当年该行业税收的超常增长。

（二）从煤炭行业税收的结构来看

从历年数据来看，煤炭行业涉及的12个地方税种中，占行业税收比重较大的有资源税、个人所得税、城建税、土地使用税和企业所得税，分别占比28.46%、25.74%、16.66%、13.52%和6.83%。（详见表三和图二）

 

 

表三：煤炭行业税收分税种情况
					单位：万元
年度	煤炭行业税收	资源税	个人所得税	城市维护 建设税	城镇土地 使用税	企业所得税	其他税收
2003	2791	1053	218	774	251	48	447
2004	3841	996	539	923	580	53	750
2005	10625	4068	1410	1604	552	2233	758
2006	10723	4354	1142	1898	1009	1160	1160
2007	20647	5893	4441	2942	1359	5004	1008
2008	25463	6622	6201	5773	2096	3668	1103
2009	51226	10131	14699	8633	3182	11987	2594
2010	54063	13924	20478	8827	5505	2193	3136
2011	65688	15544	22329	13413	7870	1559	4973
2012	77077	17647	25808	11866	12187	2415	7154
2013	51823	14698	9856	10281	10254	179	6555
2014	43485	14800	7405	6303	9166	456	5355
2015	38850	20111	2937	2784	7690	196	5132
合计	456302	129841	117463	76021	61701	31151	40125
占比%		28.46%	25.74%	16.66%	13.52%	6.83%	8.79%

 

1.资源税和土地使用税。两个税种占行业税收的比重为41.98%。其共同之处是都为从量计征（2015年之前），与经济的相关性较弱，其增长主要靠税收政策调整拉动。在经济平稳或下行之时，这两个税种能够起到“稳压器”的作用，但在经济快速发展时，却难以体现经济增长对地方税源的拉动作用。从表三的数据可以看出，2003年，资源税和土地使用税占行业税收的比重为46.7%，到2012年煤炭行业最顶峰的时候，这两个税种占行业税收的比重反而降到了38.5%。

2015年，煤炭资源税从价计征改革后，由于受煤炭价格和销量大幅下降，企业资金极度紧张等因素影响，虽然当年资源税实现了一定的增长，但远未达到改革前测算的预期目标。

2.企业所得税和个人所得税。两个税种占行业税收的比重为32.57%。其近年来增长较快的原因主要有以下两方面：一是随着前几年煤炭市场的火爆，财产和股权转让交易频繁，拉动了这两个税种的超常增长。（详见表四）

 

二是前几年随着煤炭企业效益不断向好，煤企职工的工资和奖金水平也持续水涨船高。一线工人的月工资从2003年的几百元涨到顶峰时期的近万元。而从2013年起，随着煤炭企业步入困境，其职工工资水平也大幅下降，加之停产、分流裁员等因素影响，个人所得税下降尤为明显。以我市最大的煤炭企业神华乌海能源公司为例。该企业2010年代扣个人所得税达7316万元，而2015年仅为1341万元，减少了81.7%。

综上所述，税收来源于经济，经济决定税收。从2003-2015年的行业税收数据来看。虽然受到地方税制和一次性税源等因素影响，个别年份税收与经济偏差较大，但煤炭行业税收仍与经济发展在总体上呈现出较强的正相关态势。充分发挥了税收调节经济、参与分配的作用，为地方经济社会发展提供了财力上的保障。

三、我市煤炭行业经济和税收存在的问题

（一）自2013年以来，煤炭行业结束“黄金十年”，发展陷入困境。这既与煤炭市场需求收窄有关，但更重要的是由于煤炭产能扩张过快，导致市场供给严重过剩，价格跌跌不休，企业利润大幅锐减，甚至出现全行业亏损面超过90%的局面。也可以说，目前煤炭行业陷入困境是中国煤炭行业市场化的必然结果，是市场经济规律的作用的反映。而对于乌海市的煤炭行业，除了受到宏观层面上不利因素的影响外，相比于临近的鄂尔多斯市，还存在着自身独有的短板。主要表现为以下几点：

一是行业规模小。受制于乌海市狭小的区域面积，煤炭行业扩张的空间极为有限，煤炭产量占全区比重极小。以2013年为例，当年乌海市全年煤炭产量3000万吨，仅占全区煤炭产量10.3亿吨的2.9%。同时，煤炭企业规模也小，全市51户煤矿中，神华乌海能源公司所属的9个煤矿年产量为1500万吨左右，占全市原煤产量的一半，是乌海市仅有一户的达到千万吨级的煤炭企业。其余42户地方煤矿平均年产量仅为36万吨左右。而鄂尔多斯当年原煤产量达到6.31亿吨，占全区原煤产量的61.3%。年产量1000万吨以上的煤炭企业10户，其中年产量3000万吨以上的3户。相比之下，乌海市的煤炭企业由于规模小，产业集中度低，在生产、市场、研发等方面不具备规模经济的优势，难以在市场中掌握主动，抗风险能力极差，加之地方煤矿迫于生存压力而出现的无序竞争，使得我市的煤炭企业在本轮经济下行过程中所受到的冲击尤为突出。二是煤种的限制。由于乌海地区的煤种以焦煤和配焦用煤为主，只能用于炼焦，产品较为单一，受下游行业影响巨大。其中钢铁行业的焦炭消费量占到85%左右（详见下图），但在目前的经济形势下，钢铁行业也处于全国性的产能过剩局面，且多数大型钢铁企业均配备了自己的炼焦厂，独立炼焦企业的生存日益艰难。截止2015年底，乌海市二级冶金焦平均价格降到380元/吨，比最高峰时期的平均价格下降了85.4%。全市19户炼焦企业中有7户处于焖炉保温状态，（炼焦企业的特殊性是一旦彻底停火，焦炉随即报废）其他企业也都采取延长出焦时间的方式维持生产。因此，相比于鄂尔多斯以烟煤为主，另有少量褐煤的煤种结构，乌海市煤炭企业所受结构性产能过剩的影响更为明显。

 

 

三是开采难度逐年增大。乌海市的煤炭资源经过50余年的开发利用，已接近枯竭期，对工业经济的服务年限仅剩20年左右。同时，多年来受先易后难的开采思想及开采技术条件制约等多种因素影响，煤炭开采难度普遍增大，开采成本大幅提高。相比于周边盟市，在市场竞争中处于劣势。

（二）税收方面受到地方税制的制约，煤炭行业地方税收与其在国民经济中所占比重不相匹配。该行业的主体税种增值税和企业所得税均在国税部门征收（企业所得税为大部分在国税征收），地税部门征收的12个税种中仅有城建税和印花税与企业的生产经营直接相关（仅指资源税从价计征改革前），但由于税基的原因，所占比重甚小。以2013年为例，当年煤炭行业增加值占全市GDP的36.8%，但行业税收占地方税收的比重仅为17%。多年来，在煤炭行业飞速发展的同时，对生态环境也造成了极大的破坏，地方经济付出了巨大的环境成本，但未能得到与之相匹配的补偿。

四、存在问题的成因剖析

煤炭行业目前的困境并非短期内形成，而是各种矛盾长期积累的爆发。笔者认为，其主要原因有以下几方面：一是在黄金十年期间，随着市场行情的不断上涨，各行各业的资金都在向煤炭行业集聚。催生了煤炭行业的异常火爆，甚至一度出现了“炒矿”的泡沫化现象；二是在财富聚集效应的刺激下，煤炭企业为了降低成本，掌握市场话语权，获取更大的利润，不断的扩大再生产，抢占资源。当行业参与者都努力扩大自己的规模时，产能过剩就是必然的了；三是在长达十年的市场向好行情中，煤炭企业受“有水快流、多拉快跑”的思维影响，其创新提升的动力不足，危机意识不强。在市场行情下行时，就难以应对，陷入困境。

五、几点建议

（一）运用市场办法，坚决淘汰落后产能，分类化解过剩产能。同时优化存量产能，提高产业准入标准，促进企业产品升级，鼓励兼并重组，提高产业集中度。形成根据需求合理释放产能的良性供应格局，稳定煤炭价格，避免恶意竞争。尤其对于乌海市的主要煤种焦煤来说，由于其稀缺性和不可再生性以及战略性物资的属性，更应以本次去产能、调结构为契机，合理规划，进行保护性开发。

（二）推进乌海市煤炭和氯碱深加工产业的技术革新进步，提高资源利用率和产品附加值，实现煤焦化工和氯碱化工产业绿色循环低碳发展。同时，依托区位优势和产业配套优势，不断延伸煤焦化工、氯碱化工产业链条，发展以农药医药中间体、多元醇、PVC等产品为主的精细化工产业，着力打造全国重要的煤焦化工、氯碱化工和精细化工产业基地。

（三）煤炭资源税税率过高。煤炭资源税从价计征改革从2014年12月开始实行，税率为2%-10%的区间内，具体由各省、自治区自行确定。内蒙古9%的税率已接近其上限，且高于临近产煤省份山西（8%），陕西（6.1%）。过高的税率在客观上一方面降低了区内煤炭企业的市场竞争力，另一方面在目前煤炭行业回暖遥遥无期，煤炭价格屡创新低的形势下，企业资金极度困难，无力缴纳资源税，形成欠税。2015年，全市当年新增资源税欠税6341万元，占全部资源税欠税的87.3%。欠税的不断增加，使得税法的严肃性被弱化，同时也增加了税务机关的执法风险。为此，建议应根据市场行情及煤炭资源的开采难易程度，设置较为灵活的浮动税率或有针对性的制定相应的减免优惠政策，以均衡企业税负，帮助企业渡过难关。

（四）加快环境保护税的立法进程。解决以往征收排污费过程中存在的征收面窄、计征依据不科学、立法层次低不规范等问题。通过税收的调控功能，促使污染物排放者减少污染物的排放，激励企业转型升级和节能减排，从而保护和改善环境，同时通过费改税为政府治理环境污染提供稳定的财力支撑。根据《中华人民共和国环境保护法（征求意见稿）》的内容，未来环境保护税为地方税，对地税部门来说，能够有效地弥补营改增后所造成的税源缺口，对保持地方财力的平稳增长和维护地税部门的稳定都有着积极的意义。

 

         

                      

 

 

 

 

 

 

参考文献：

1、乌海市2015年统计年鉴

2、乌海市地税局2003-2015年会统年报

3、内蒙古党校《乌海市打造“小金三角”区域中心城市的战略研究》

4、海勃湾区政务网《内蒙古乌海市煤炭资源概况》

5、鄂尔多斯市煤炭局网站《鄂尔多斯市煤炭工业基本概况》

6、中国煤炭新闻网《我国煤炭资源税各省税率一览》

7、秦皇岛煤炭网《目前中国煤炭行业困境原因分析》